Проблема абсентеизма в избирательном праве современной России (Симонишвили Л.Р.)
--Итоги прошедших 13 сентября 2015 года региональных и муниципальных выборов <1> в очередной раз подтвердили ставший уже традиционным высокий уровень абсентеизма избирателей. Так, например, на выборах в Думу Томска <2> (всего в Томской области проходили 44 избирательные кампании) количество принявших участие в голосовании составило всего 30,77% избирателей. И такие показатели не единичны. ------------------------------
<1> Были избраны 21 глава субъектов, в 3 - главы субъектов были назначены через голосование в парламенте, сформировано 11 региональных парламентов, в 25 субъектах были сформированы представительные органы муниципальных образований административных центров, было избрано более 10 тысяч глав и представительных органов местного самоуправления.
<2> Распределялось 37 мандатов в 27 одномандатных округах, из которых 10 депутатов - по партийным спискам в едином округе, а 27 - в одномандатных округах.
Абсентеизм является сложным многогранным явлением, исследование которого возможно проводить лишь в совокупности правовых, политологических и социологических знаний. Представляется наиболее интересным подход, сформулированный французским политологом Ж. Блонделем, который предложил выделить две основные категории абсентеизма: 1) случайный (circumstantial) и 2) сознательный (voluntary). "Можно провести различие между теми, кто не мог проголосовать, независимо от их интереса и гражданского долга, и теми, кто не хотел голосовать, например, из-за их отношения к политической системе государства, к партиям или политикам" <3>. Исходя из данного подхода, можно выделить политический и электоральный абсентеизм.
--------------------------------
<3> Блондель Ж. Политическое лидерство. Путь к всеобщему анализу. М.: РАУ, 1992. С. 45 - 46.
Под политическим абсентеизмом понимается проявление населением равнодушного отношения к политической жизни общества, уклонение от участия в ней, отчуждение властных институтов и власти как таковой, деятельности должностных лиц, осуществляющих ее. Под электоральным же абсентеизмом подразумевается уклонение избирателей от участия в голосовании.
Исходя из этого, можно выделить причинно-следственные связи между ними, при которых причиной является политическая составляющая, а следствием - электоральная.
При анализе причин абсентеизма (политического абсентеизма) в современной РФ следует иметь в виду, что наиболее проблемной сферой являются региональные и муниципальные выборы.
Если проведение федеральных выборов опосредует выбор населением глобального вектора развития государства в целом, то явка на региональные и муниципальные выборы отражает степень доверия населения к работе местных властей, уровню решения ими каждодневных социальных и бытовых вопросов. Исходя из этого, низкая явка именно на данные выборы, на наш взгляд, является отражением правовой апатии избирателей к возможным переменам в жизни и неверия к оправданию их ожиданий. В целом же причины абсентеизма разнообразны: низкий уровень жизни населения, социальные проблемы, годами не решаемые властью, отсутствие реальных, по крайней мере в видимой перспективе, результатов политического участия, что лишает население веры в способность изменить хоть что-то в своей жизни посредством политического участия.
На наш взгляд, именно решение данных проблем может привести к возникновению доверия к институту выборов. Однако в последнее время все чаще предлагаются и другие способы повышения явки избирателей.
Так, в частности, председателю Мособлизбиркома Иреку Вильданову, а также заместителю председателя Центризбиркома Леониду Ивлеву решение данной проблемы видится во введении штрафов за неявку на выборы <4>. Например, накануне выборов 2015 г. оба они предложили штрафовать тех, кто не ходит голосовать без уважительной причины. "Если человек приходит на выборы, значит, его не все устраивает и он хочет что-либо изменить. Необходимо ввести ответственность за отказ жителей России от участия в выборах", - полагают они.
--------------------------------
<4> Попова А.Е., Дольникова Л.А. Сравнительный анализ способов регистрации избирателей и альтернативных форм голосования в Российской Федерации и зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 45 - 48.
Однако такая позиция чиновников высшего звена системы избирательных комиссий РФ неконституционна, учитывая тот факт, что норма ст. 32 ч. 2 Конституции РФ <5> отражает право, а не обязанность граждан участвовать в выборах. Соответственно, либо чиновники подразумевают необходимость внести изменения в главу 2 Конституции (что невозможно сделать в реалиях сегодняшнего дня по многим причинам, в том числе и в силу отсутствия ФКЗ "О Конституционном собрании"), либо такие призывы можно считать простым "устрашением" не подкованных в правовых вопросах избирателей, направленным в первую очередь на повышение показателей собственной работы.
--------------------------------
<5> Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32 ч. 2 Конституции РФ).
Еще радикальнее высказался по данному вопросу несколько лет назад Сергей Шойгу, предложивший лишать гражданства РФ тех лиц, кто систематически не ходит на выборы. Учитывая, что N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" вообще не предусматривает институт лишения российского гражданства (в отличие от отмены решения по вопросам гражданства) <6>, такая позиция не может по меньшей мере не удивлять.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Действительно, избирательная система многих государств мира позволяет вводить санкции против граждан за неявку на выборы <7>. Причем в перечне есть государства с длительным правовыми традициями: Бельгия, Греция, Люксембург, Австралия. В некоторых государствах за неявку на выборы выносится публичное порицание, в других - не только штраф, но и лишение избирательных прав, и даже тюремный срок.
--------------------------------
<7> Вискулова В.В. Очередная попытка стабилизации института выборов: чьи права гарантируются // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 7. С. 55 - 62.
Так, в Австралии с 1924 года введено обязательное участие в выборах. Штраф за неявку составляет около 13 долларов. При этом чтобы избежать штрафа, достаточно официально уведомить избирком о своей неявке с указанием ее причин. Если непроголосовавший избиратель отказывается оплатить штраф, то дело направляется в Суд магистратов, где выносится определение о признании виновности и может быть наложен штраф в размере 50 австралийских долларов. При неисполнении данного определения к лицу могут быть применены санкции в виде общественных работ, ареста имущества или даже ограничения свободы на 1 - 2 дня.
В Аргентине, кроме штрафа за неучастие в выборах в размере от 20 до 200 долларов, предусмотрено лишение граждан возможности занимать государственные должности в течение трех лет.
В Бельгии обязательное голосование существует с 1893 года. Первая неявка на выборы без уважительной причины наказывается штрафом в 50 евро, в случае повторного нарушения сумма штрафа увеличивается до 125 евро. После четвертого - гражданин лишается на 10 лет избирательных прав, а также возможности получить должность на государственной службе.
В Греции отсутствие избирателя в государстве в день выборов не является уважительной причиной для неучастия в голосовании. Помимо штрафов за неявку, могут последовать более серьезные санкции вплоть до ареста и тюремного заключения на срок от 1 месяца до 1 года, а также лишение званий и должностей.
В Люксембурге штраф за первую неявку на выборы составляет 80 долларов, за вторую - 240. Более суровым наказанием является постановление суда о временном лишении избирательных прав. Иногда такое лицо не может быть принято на государственную и муниципальную службу (например, учителем в школу, содержащуюся на средства местного бюджета).
Практика наложения штрафов существует также в Австрии, Германии, Италии и на Кипре.
Однако хочется отметить различие в причинах неявки избирателей на выборы в европейских странах и у нас в России. В Европе неявка на выборы - это не протестное движение избирателей, у нас же, надо признать, в подавляющем большинстве - это именно пассивный протест, желание избирателей таким образом показать свой нигилизм по отношению к власти.
Именно на зарубежный опыт ссылаются чиновники, предлагая внести изменения в избирательное законодательство РФ, в том числе и в вопросе правовой регламентации неявки избирателей на выборы. Если данная инициатива все-таки получит свое продолжение, помимо сложностей с внесением изменений в текст самой Конституции РФ (о чем говорилось выше), возникнет еще одна конституционно-правовая проблема. Связана она со спецификой российских традиций регистрации избирателей на выборах.
Как известно, в зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации избирателей, регистрация избирателей может быть публичной (обязательной) или личной (добровольной). Обязательная регистрация означает, что государство само заботится о регистрации всех обладающих избирательным правом граждан. Так, в Германии, Швеции и Швейцарии ведется учет населения и его перемещения, а публичные власти имеют сведения о проживающих на подведомственной территории лицах.
В Великобритании и Канаде отсутствует принудительная регистрация населения. Например, в Канаде список избирателей составляется перед каждыми выборами путем обходов официальным должностным лицом "от двери к двери". В Великобритании составление списков избирателей производится ежегодно и списки закрываются 15 февраля, после чего они неприкосновенны; лица, сменившие после закрытия списков место жительства, могут голосовать лишь по месту своего прежнего проживания.
Добровольная регистрация заключается в том, что избиратель сам приходит с документами в соответствующее учреждение и регистрируется для участия в выборах. Такая система установлена в США, Франции (французские избиратели по закону обязаны регистрироваться, но невыполнение этой обязанности до сих пор ненаказуемо). Списки избирателей обычно являются постоянными и ежегодно (или перед выборами) лишь корректируются, так что, однажды зарегистрировавшись, гражданин не обязан (при сохранении прежнего места жительства) проходить перерегистрацию перед каждыми новыми выборами.
В соответствии с действующим законодательством система регистрации избирателей в РФ является обязательной (публичной). В какой-то степени она освобождает избирателя от необходимости личного участия в процессе составления списков. Бремя данных действий полностью ложится на государственные органы, что, в общем-то, освобождает избирателей от необходимости присутствия в избирательной комиссии, заполнения бумаг, траты времени, сил и т.д. Однако этот, на первый взгляд, позитивный момент имеет и негативную сторону - отсутствие ощущения себя избирателем, когда от собственного желания избирателя зависит сам факт допуска к выборам. Именно это, как нам кажется, могло бы придать избирателям ощущение "избранности", "элитарности", а факт включения в списки можно было бы назвать своего рода избирательным договором с государством, из которого вытекали бы взаимные права и обязанности сторон, а также меры юридической (скорее всего, административно-правовой) ответственности за их нарушение. И, соответственно, лишь в этом случае можно было бы говорить об обязанности избирателей принимать участие в выборах и, как следствие, о негативных правовых последствиях по отношению к ним за абсентеизм.
Исходя из вышесказанного, ясно, что без радикальных правовых изменений в подходе к реализации гражданами активного избирательного права и внесения изменений в процедуру составления списков избирателей попытка установления меры ответственности за неявку на выборы будет противоречить базовым правовым принципам. Таким образом, ответственность субъекта может наступать только за невыполнение им своих обязанностей, но не прав.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. Принята на референдуме 12 декабря 1993 г. // СПС "КонсультантПлюс".
2. Блондель Ж. Политическое лидерство. Путь к всеобщему анализу. М.: РАУ, 1992. С. 45 - 46.
3. Попова А.Е., Дольникова Л.А. Сравнительный анализ способов регистрации избирателей и альтернативных форм голосования в Российской Федерации и зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 45 - 48.
4. Вискулова В.В. Очередная попытка стабилизации института выборов: чьи права гарантируются // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 7. С. 55 - 62.
5. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии РФ [Электронный ресурс] // URL: www.cikrf.ru.
6. Официальный сайт Избирательной комиссии Московской области [Электронный ресурс] // URL: http://www.moscow_reg.vybory.izbirkom.ru.
7. Официальный сайт Избирательной комиссии Томской области [Электронный ресурс] // URL: http://www.elect70.tomsk.ru.
8. Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве РФ" (в ред. от 31.12.2014) // СПС "КонсультантПлюс".
